“十二五”期間，我國水污染發展趨勢如何？需要什么樣的水污染控制環境經濟政策，包括水污染控制的財政政策、投融資政策、稅收政策、價格政策、信貸政策、生態補償、排污交易等方面的政策？需要進行哪些方面的水環境管理體制改革？
水污染防治，作為中國環境保護領域最主要的一項工作，在“十二五”一開局便凸顯出來。
環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師王金南認為，中國面臨的水危機實質是管理與技術的綜合性危機，水專項啟動工作已經刻不容緩。
“十一五”治水欠賬
“十一五”最后一年，兩件重大的水污染事件引起了國人的高度關注：
2010年7月3日和7月16日，紫金礦業集團股份有限公司紫金山金銅礦濕法廠先后兩次發生含銅酸性溶液滲漏，造成汀江重大水污染事故，直接經濟損失達3187.71萬元人民幣。
同年7月16日18時20分左右，大連新港至中石油大連保稅油庫輸油管線在油輪卸油作業時發生閃爆，引發管線內原油起火，致上萬噸油入海，創下中國海上溢油事故之最。截至7月29日，大連市海洋與漁業局共回收海上溢油計11227噸。
眼下，上述兩件重大水污染事件對當地的影響仍在持續。
“我國經濟增長方式粗放，人口不斷增加，水資源短缺現象嚴重，水環境惡化趨勢加劇，經濟社會發展和資源環境保護出現不協調的現象。”水專項領導小組指出，未來15年，我國人口將繼續增加，經濟總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續增長，水環境保護工作面臨的壓力越來越大，水將繼續成為制約經濟社會可持續發展的重大瓶頸。
事實上，據環保部專家介紹，我國開展水污染治理的歷史并不短。
我國自上世紀70年代后期就引入了環境容量概念，并開展了環境容量科技攻關研究，在環境容量基礎理論和應用方面取得了許多研究成果，實行了目標總量控制制度，COD和氨氮先后于“九五”和“十五”期間被列入目標總量控制考核目標。
“九五”和“十五”期間，國家還編制了“三河”（遼河、海河、淮河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池)水污染防治規劃，開展了水環境功能區劃等方面的研究工作。在此基礎上，在全國范圍內開展了水污染物總量控制，試行了水污染物排放許可證制度，為流域水污染控制提供了技術支持。
水專項領導小組介紹，目前全國已有2289個環境監測站，國家、省級環境監測站和部分發達城市環境監測站具備了常規監測、有機物監測及應對一般突發性污染事故監測的能力，初步形成了水環境監測網絡，為水環境管理與決策提供了基礎數據。
近年來，我國在“三河三湖”以及相關重點流域開展了流域水污染控制綜合管理和水環境監控方面的研究與示范工作并積累了一定的經驗。在流域水環境質量模擬、水環境容量計算、污染負荷總量分配、水環境承載力定量評價和行業污染治理技術等方面也形成了大量的研究成果，積累了豐富的經驗。
但據環境保護部環境規劃院工程師陳巖等人介紹，我國水污染防治規劃在實施過程中，存在著機構設置、法規約束、規劃體系等方面的不足。
“斷面水質”是常常與公眾見面的字眼。但陳巖介紹，目前我國的斷面設置、監測指標、自動化運行的水平不足，造成考核對區域責任認定不清，特征污染情況考核不明，連續水質監測不足。#page#
“十一五”期間，水污染防治“十一五”專項規劃被國家列為頭號環保項目。但據環保部會同發改委、監察部、財政部、住房和城鄉建設部、水利部等有關部門的調查，水污染防治“十一五”專項規劃，由于資金到位情況不理想，約六成項目未完成，143個項目尚未啟動。
環境保護部新聞發言人陶德田曾對外透露，列入“十一五”重點流域水污染防治規劃的1834個治污項目中，已完成（含調試）773個，占42.1%；在建500個，占27.3%；前期準備418個，占22.8%；未啟動143個，占7.8%。
“規劃項目投資缺口較大。”陶德田說。據統計，水污染防治“十一五”專項規劃實際完成投資437.5億元，占“十一五”規劃總投資的37.7%。其中，海河流域項目進展較快，三峽庫區及其上游項目進展較慢；21個省區市中，河南、山東等地項目完成情況較好，完成率在60%以上；內蒙古、湖北、重慶等地項目完成率不足20%。
據財政部財政科研所的統計，自20世紀80年代以來，全國環境保護投資雖在不斷增長，但與經濟總量相比仍顯不足。“八五”期間，我國環境污染治理投資的絕對量和相對比重指標都沒有完成計劃目標；“九五”期間環境保護規劃投資總額為4500億元，占GDP的1.3%，而實際環境保護投資卻只有3600億元，比規劃數少了900億元，只占同期GDP的0.93%，比規劃數低了0.37個百分點；“十五”期間我國環境保護投資總額為8399.3億元，只占同期GDP的1.19%。
而具體到水污染防治方面，“十五”期間水污染治理投資計劃為2700億元，由于籌措渠道不暢，資金到位比較晚，治污工程建設滯后，以至于難以達到水污染防治的目標。
財政部財政科研所所長蘇明舉例說，按照水污染防治“十五”計劃的投資安排，淮河、遼河流域應分別投入255.9億元和188.4億元，但一直到“十五”末期時，兩個流域還分別有111.3億元和124.4億元沒有落實，占應投資金的43.5%和66.1%。長期的歷史欠賬，加上新的資金規劃難以有效落實，導致水環境保護嚴重滯后于經濟社會發展。
三階段推進水專項
“從技術和管理角度上看，關鍵是建立起科學的水環境基準，這是制定水環境質量標準、評價水體狀態的依據。”水專項技術總工程師、中國工程院院士孟偉說，到目前為止，我國尚未系統開展水環境基準方法學方面的研究，更缺乏適合我國國情的水環境基準，建立中國水環境基準制定方法成為當務之急。
記者了解到，根據水專項確定的目標，國家已經明確了三個階段實施的具體內容：
第一階段，“十一五”目標。針對我國流域（區域）水污染特征和重點流域水污染防治規劃實施，通過技術研發與綜合示范，體現科技創新的引導作用，并初步建立我國流域水環境管理技術體系和水污染控制與治理技術體系。
第二階段，“十二五”目標。突破水體“減負修復”關鍵技術，形成水環境“監控業務化運行”成套技術與管理示范，支撐示范流域水質明顯改善；全面提升我國水環境科技研發能力；全面提升流域水污染控制與治理技術水平和流域水環境監控能力；確保示范流域污染物排放總量得到有效削減、水環境質量得到明顯改善、飲用水安全得到有效保障，促進流域社會經濟可持續發展。
第三階段，“十三五”目標。突破流域水環境“綜合調控”成套關鍵技術，建立國家水環境“監控預警平臺”，保障我國流域水環境安全。建立系列化、規范化、標準化的流域（區域）水污染防治綜合管理、水污染控制和飲用水安全保障技術體系，并全面推廣實施；開展流域水環境修復研究，促使不同流域水環境質量得到明顯改善，飲用水安全技術保障能力顯著提高，形成流域水環境監控、預警和綜合管理業務化運行成套技術。
水專項領導小組介紹，水專項屬公益性很強的綜合項目，除了具有顯著的環境效益、社會效益之外，同樣也會產生巨大的經濟效益。
水專項的直接經濟效益體現在促進水污染物削減、提高水污染治理投入的實效、水體質量改善、城市水循環系統科學化、節水和污水資源化、飲用水安全等多個層面。間接經濟效益包括因項目實施帶動相關產業發展而創造的經濟效益。
據水專項領導小組測算，我國由于環境污染造成的經濟損失高達國內生產總值(GDP)的30%，相當于每年損失4萬億元。按照2006年全國用水經濟的統計結果，每立方米用水可以產生176元的GDP，2005年全國廢水排放總量達524.5億噸；水專項項目實施并發揮帶動作用后，即使按1%廢水可用于經濟發展的最保守估計，每年所產生的經濟效益也在1000億元以上。可見，水專項產生的經濟效益遠大于其實際投資概算額，經濟可行性顯著。#page#
資金投入與管理整合
針對水污染防治存在的資金不足的問題，在22日召開的“中國水污染控制戰略與政策創新研討會”上，蘇明表示，“十二五”期間，國家將鼓勵社會資本參與水環境保護，推行水環境保護公債制度和排污稅費改革，形成水環境保護比較穩定的投資來源渠道。
蘇明指出，水環境保護的投融資機制應該與市場經濟體制相協調，并主要依靠市場化手段解決融資問題，這是公認的趨勢也已為實踐所證明。
蘇明說，我國原政策設定的傳統融資渠道在逐漸萎縮，而水環境保護的市場化融資渠道未能有效形成。目前，我國城市污水處理設施建設的投資主體仍然是各級政府，其資金主要來源于城市建設維護稅、地方財政撥款和征收的污水處理費。
“在市場化改革進程中，政府自始至終應起主導作用。但需要強調的是，政府主導不等于政府建設、政府運營、政府提供，而應是政府規劃、企業生產、政府采購、保障供給。”全國工商聯環境商會秘書長駱建華此前在接受《第一財經日報》記者采訪時表示，這就要求政府應積極引入市場機制，充分發揮市場在提升服務效率和服務質量方面的先導作用，充分發揮企業在市政公用行業投資、建設和運營中的主體作用。
駱建華認為，在水務行業下一步改革中，能否給予外資、民營水務企業平等競爭權利，已經不僅僅是關乎民營企業本身發展的問題，而是關系到整個行業健康有序發展的問題。
蘇明透露，“十二五”期間，國家將建立財政直接投入的穩定增長機制，完善水環境保護稅費政策，并開征生態環境保護新稅種。努力拓寬投融資渠道，建立和完善政府引導、企業支持、社會參與的多元化融資格局。推動國有資本經營預算改革，將部分國有資本收益用于水環境保護投資。
在加強水環境保護領域的制度創新和信貸支持方面，蘇明表示，國家將積極探索水環境保護領域的資產證券化，積極推動信托產品創新，鼓勵民間資本特別是風險投資進入環保產業。
除了資金方面的支持外，管理體制的創新也是“十二五”治水能否收到成效的關鍵。
在“中國水污染控制戰略與政策創新研討會”上，財政部財政科學研究所綜合室副主任劉軍民認為，目前水環境、水資源管理體制方面存在著行政分割、分而治之的弊端，割裂水體統一和綜合的自然屬性，影響了水環境和水資源保護成效。
他建議，以環境保護部門作為水環境與水資源綜合管理的部門。根據這項建議，在中央一級，環保部現有的污染控制司水環境管理處、飲用水源保護處、重點流域環境保護處以及水利部水資源管理司將合并為環保部水務司或者由環保部代管的國家水務局，對內陸地區的地表水與地下水實施統一管理。在地方，將各級人民政府的水行政主管部門的水資源管理機構、建設部門的城市污水處理機構，劃歸給環境保護主管部門。
劉軍民解釋說，目前在政府部門間的水環境保護職責分工上，呈現著“多龍治水”的格局，除環保部、水利部外，國土資源、衛生、建設、農業、漁業等多個部門也涉及到水環境行政管理。
同時，國家還實行行政區劃管理與按流域管理相結合的制度，除了地方各級政府的水利部門與環境部門對水進行管理之外，水利部還在全國設立了長江、黃河等7個水利委員會和太湖流域管理局，在這7個流域管理機構之下，又設置了由水利部和環保部雙重管理的流域水資源保護局。
劉軍民說，目前突出的問題是環保部與水利部門的職權范圍存在較大的交叉。環保部主管制訂水資源保護規劃、水污染防治規劃，水利部門主管制訂水資源保護規劃，由于水資源具有不同于其他自然資源的整體性和系統性，這幾類規劃間不可避免地存在著重合。
此外，環保部與水利部各自擁有一套水環境監測系統，這兩個監測系統在實際運行中各自為政，存在著嚴重的重復監測現象，浪費了寶貴的行政資源，而且由于水文站和環境監測站的數據不一致，在協調跨地區行政糾紛時，很難結合運用這些數據。
劉軍民還建議，完善統管部門與分管部門之間的協調機制，建立一個水務方面的議事協調機構如水務委員會，由環保部與分管部門參加，定期舉行聯席會議。將現有的流域管理機構從事業單位升格為環保部的派出機構，加強對這些機構的統一管理。同時完善水環境保護的市場機制，包括水資源定價制度、排污權交易制度等。