專家解讀之二 我國生態(tài)保護(hù)補償法治化進(jìn)程的里程碑

　　我國自啟動退耕還林工程，開始大規(guī)模生態(tài)保護(hù)補償項目以來，到2005年黨的十六屆五中全會首次提出，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制，再到2024年4月國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)保護(hù)補償條例》，標(biāo)志我國生態(tài)保護(hù)補償法治化進(jìn)程取得重大進(jìn)展，使我國成為世界上第一個針對生態(tài)保護(hù)補償全面立法的國家。

　　《生態(tài)保護(hù)補償條例》發(fā)布，是我國總結(jié)過去25年來生態(tài)保護(hù)補償政策實踐經(jīng)驗、提煉生態(tài)保護(hù)補償有效做法、穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)補償各方利益關(guān)系、明確各級政府和其他相關(guān)方生態(tài)保護(hù)補償責(zé)任的重要立法成果。

　　生態(tài)保護(hù)補償作為我國生態(tài)文明建設(shè)八項制度之一，結(jié)束了沒有系統(tǒng)立法的歷史，各級政府財政縱向補償有了法律依據(jù)和責(zé)任，地區(qū)政府橫向補償有了法律框架和規(guī)范，市場機制補償有了發(fā)展方向和空間。

　　與其他國家相比，我國生態(tài)保護(hù)補償有四“最”：生態(tài)保護(hù)補償力度最大、領(lǐng)域最全、法治化進(jìn)程最快、政府投入最多。

　　第一，我國生態(tài)保護(hù)補償力度最大

　　我國生態(tài)保護(hù)補償?shù)恼度胙a償?shù)馁Y金占比大，資金投入量逐年增長，這是我國政府貫徹環(huán)境保護(hù)基本國策的體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，中央層面補償資金規(guī)模由初期的幾十億元增長到如今的近2000億元，地方層面的補償資金已達(dá)到年均近千億元的水平。在中央和地方的共同努力下，我國政府在生態(tài)保護(hù)補償領(lǐng)域的投入規(guī)模不斷增加，推動生態(tài)保護(hù)補償領(lǐng)域擴展、范圍增加、標(biāo)準(zhǔn)提高。如此規(guī)模的生態(tài)保護(hù)補償資金投入力度，在世界上是絕無僅有的。

　　第二，我國生態(tài)保護(hù)補償領(lǐng)域最全

　　我國生態(tài)保護(hù)補償從最早的森林補償開始，逐步擴展到草原生態(tài)保護(hù)補償，到流域生態(tài)保護(hù)補償、水源區(qū)等水流生態(tài)保護(hù)補償、區(qū)域綜合補償（重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等）、海洋生態(tài)保護(hù)補償、荒漠生態(tài)保護(hù)補償、濕地生態(tài)保護(hù)補償、耕地生態(tài)保護(hù)補償、水生生物資源養(yǎng)護(hù)補償，到目前，我國生態(tài)保護(hù)補償已經(jīng)覆蓋絕大多數(shù)重要生態(tài)環(huán)境要素。

　　第三，我國生態(tài)保護(hù)補償法治化進(jìn)程最快

　　國際上雖然20世紀(jì)80年代就開始出現(xiàn)不少類似我國生態(tài)保護(hù)補償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費項目，如法國的畢雷礦泉水水源地保護(hù)付費項目、美國聯(lián)邦政府的休耕補償項目以及紐約市的水源地補償項目，但是各國生態(tài)保護(hù)補償立法進(jìn)程緩慢。目前世界上國家層面開展生態(tài)保護(hù)補償?shù)纳贁?shù)幾個國家，都還沒有國家對生態(tài)保護(hù)補償或生態(tài)系統(tǒng)付費的全面立法。哥斯達(dá)黎加在《森林法》中有森林生態(tài)保護(hù)補償?shù)臈l款，越南森林環(huán)境服務(wù)付費項目只是針對森林生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境服務(wù)付費，秘魯《生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費分配法案》中央政府并不提供生態(tài)保護(hù)補償資金，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）也只是限于農(nóng)業(yè)部門。我國開始生態(tài)保護(hù)補償?shù)臅r間雖然不長，但是國務(wù)院通過的《生態(tài)保護(hù)補償條例》表明，我國是世界上最早在國家層面對眾多領(lǐng)域開展生態(tài)保護(hù)補償立法的國家。

　　第四，我國生態(tài)保護(hù)補償對生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)最顯著

　　我國20多年在生態(tài)保護(hù)補償方面的大力、持續(xù)和全面的投入，對我國生態(tài)保護(hù)起到了積極的作用，一方面提高了全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識，同時也貢獻(xiàn)于近年生態(tài)環(huán)境的改善。例如，我國自2003年開始實施退牧還草工程，2011年開始在全國8個省區(qū)開展的第一輪草原保護(hù)補助獎勵機制，到目前已經(jīng)正在13個省區(qū)實施的第三輪草原補獎機制，顯著提升了我國草地整體質(zhì)量，使我國從草原退化面積占總面積90%，轉(zhuǎn)變?yōu)橹脖换謴?fù)面積占總面積48%，草地綜合指標(biāo)蓋度增加5.26%，北方草地植被凈初級生產(chǎn)力增加9.2%。我國流域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升，2022年長江干流水質(zhì)繼續(xù)保持在II類水以上，連續(xù)三年穩(wěn)定保持這一標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)較以前明顯提升。我國持續(xù)二十年以上的退耕還林、森林生態(tài)效益補償、天然林保護(hù)等重大工程項目和政策，使我國森林覆蓋率從二十世紀(jì)末的18%，提高到2022年的24%，在世界森林覆蓋率總體下降的大背景下，我國森林生態(tài)保護(hù)成效卓著。

　?。ㄗ髡撸航鶚飞?nbsp; 中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授）