“一網(wǎng)統(tǒng)管”解超大城市治理難題

  超大城市治理，需要一個(gè)強(qiáng)大的“城市大腦”，僅依靠傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)和技術(shù)手段，已遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行高效感知和快速響應(yīng)，必須運(yùn)用現(xiàn)代化科技手段，推動(dòng)人力密集型向人機(jī)交互型轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗(yàn)判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)處置型向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變。近年來，上海推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”的同時(shí)，也在努力探索建設(shè)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，為的是打造出一個(gè)屬于超大城市的“最強(qiáng)大腦”。4月下旬，一場從市委直通基層，規(guī)模超千人的電視電話會(huì)議，對全市推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作進(jìn)行了全面部署，“兩張網(wǎng)”建設(shè)迎來同步升級。緊隨其后，市政協(xié)召開了今年首場專題協(xié)商議政性常委會(huì)議，主題是“加強(qiáng)城市運(yùn)行‘一網(wǎng)統(tǒng)管’，提高城市治理現(xiàn)代化水平”。如何讓各類平臺(tái)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通互融、如何暢通數(shù)據(jù)共享渠道、如何有效賦能一線更便于實(shí)操、如何形成基層聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)合力，常委會(huì)議上，委員們聚焦“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作推進(jìn)中存在的短板難題，給出對策建議。

  “網(wǎng)得住”

  加強(qiáng)“融”與“暢”

  “一網(wǎng)統(tǒng)管”有效運(yùn)行需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。去年，上海聯(lián)合公安、住建、應(yīng)急管理、大數(shù)據(jù)中心等多部門建成了城市運(yùn)行管理和應(yīng)急處置系統(tǒng)，并整合接入了公共安全、綠化市容、衛(wèi)生健康、氣象、水務(wù)等30多個(gè)部門的100多項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，基本做到了零散數(shù)據(jù)的歸整。委員們在前期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“一網(wǎng)統(tǒng)管”以城運(yùn)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，融合了城市網(wǎng)格化綜合管理信息平臺(tái)、基層社區(qū)治理“社區(qū)云”平臺(tái)以及相關(guān)部門的各類數(shù)據(jù)，但各條塊業(yè)務(wù)系統(tǒng)尚處于互不相連的樹狀結(jié)構(gòu)，還沒有達(dá)到理想的互聯(lián)互通互融狀態(tài)，各部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也尚不統(tǒng)一，缺乏有效的共享協(xié)同機(jī)制，數(shù)據(jù)流動(dòng)不暢，共享存在壁壘，這些都在一定程度上影響著“一網(wǎng)統(tǒng)管”整體功能的發(fā)揮。

  李紅常委在代表市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)作重點(diǎn)發(fā)言時(shí)，作了一個(gè)生動(dòng)比喻，如果把上海已構(gòu)建起的市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級城運(yùn)系統(tǒng)分別比作“大腦”“中腦”“小腦”，那么“一網(wǎng)統(tǒng)管”的現(xiàn)狀是“大腦”比較發(fā)達(dá)，“中腦”發(fā)展不均，“小腦”各顯神通。如何解決好城運(yùn)系統(tǒng)“融”的問題和數(shù)據(jù)共享“暢”的問題？李紅常委認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)尤其注重條塊業(yè)務(wù)系統(tǒng)的深度融合，形成橫向到邊、縱向到底、互聯(lián)互通的矩陣結(jié)構(gòu)，努力使“大腦”更加發(fā)達(dá)，“中腦”功能更全，“小腦”更善實(shí)戰(zhàn)。“徐匯區(qū)探索構(gòu)建市區(qū)一體城運(yùn)中心，深化大平安、大建管、大市場、大民生各領(lǐng)域應(yīng)用的工作格局，不失為一個(gè)有益經(jīng)驗(yàn)，可以為推進(jìn)地區(qū)‘中腦’建設(shè)提供借鑒”，李紅常委強(qiáng)調(diào)，立足長遠(yuǎn)，各地區(qū)應(yīng)把“一網(wǎng)統(tǒng)管”放在建設(shè)智慧城市、打造智慧政府的大格局中思考和謀劃，逐步將“一網(wǎng)統(tǒng)管”從聚焦城市運(yùn)行和應(yīng)急處置向公共服務(wù)、公共管理、公共安全三大領(lǐng)域拓展和延伸，搭建起智慧政府建設(shè)的總體框架。

  馬益民常委坦言，“一網(wǎng)統(tǒng)管”依托的兩級政務(wù)云和政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，其主管部門、管理特征、建設(shè)時(shí)間及承建商各不相同，架構(gòu)、接口、運(yùn)行規(guī)則、安全保障體系和日常維護(hù)模式不一，要使這些平臺(tái)系統(tǒng)真正“融”起來，確實(shí)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。他建議，運(yùn)用“云網(wǎng)融合”的理念和技術(shù)，構(gòu)建統(tǒng)一納管的“云網(wǎng)融合管理平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)各類分散云網(wǎng)資源的統(tǒng)一監(jiān)控和管理，使得云網(wǎng)資源運(yùn)行狀態(tài)可感知、可控制。而在汪勝洋常委看來，“一網(wǎng)統(tǒng)管”是一項(xiàng)涉及多種最新技術(shù)的綜合運(yùn)用項(xiàng)目，在推進(jìn)建設(shè)過程中，其釋放出對創(chuàng)新策源能力的需求，或能成為推動(dòng)上海科創(chuàng)中心建設(shè)的一個(gè)新引擎。他建議，確立“一網(wǎng)統(tǒng)管”技術(shù)攻關(guān)和項(xiàng)目發(fā)布制度，把“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)中遇到的技術(shù)難題和應(yīng)用要求向社會(huì)發(fā)布，通過項(xiàng)目集聚匯集全球頂級科學(xué)家、工程師和技術(shù)研發(fā)人員，匯集不同所有制的企業(yè)，利用顛覆性技術(shù)推動(dòng)系統(tǒng)快速迭代更新。

  “各部門的信息系統(tǒng)都有一套自己的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，這是形成數(shù)據(jù)壁壘的一個(gè)重要原因”，陳臻常委舉例說道，“此次疫情防控工作中，各部門提供的人員信息，填寫格式規(guī)范都不一致，必須按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗后，才能用于大數(shù)據(jù)分析，這個(gè)過程耗時(shí)費(fèi)力，大大降低了數(shù)據(jù)組的工作效率。”他建議，抓緊出臺(tái)全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，各部門、區(qū)、街鎮(zhèn)按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)開展數(shù)據(jù)治理，形成可用的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，為后續(xù)場景開發(fā)打下基礎(chǔ)。蔣浩常委則建議，健全數(shù)據(jù)共享規(guī)則，深化數(shù)據(jù)分級分類管理和信息安全等級保護(hù)制度，通過建立負(fù)面清單實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有序分享，將責(zé)權(quán)邊界細(xì)化落實(shí)到各個(gè)管控環(huán)節(jié)和主體，確保數(shù)據(jù)來去清晰。

  “統(tǒng)得好”

  兼顧“全”與“效”

  云和網(wǎng)是城市運(yùn)行管理系統(tǒng)的肌肉和骨架，數(shù)據(jù)是流淌在城市有機(jī)體中的血液。通過前期調(diào)研走訪，委員們形成了這樣的共識(shí)，“一網(wǎng)統(tǒng)管”統(tǒng)得最重要的是數(shù)據(jù)，用得最頻繁的也是數(shù)據(jù)，而要實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)得好”的關(guān)鍵是如何用好數(shù)據(jù)這個(gè)最活躍的要素，讓數(shù)據(jù)真正成為城市運(yùn)行有價(jià)值的資產(chǎn)。

  有的常委認(rèn)為，“網(wǎng)”的覆蓋面還應(yīng)再拓展，應(yīng)用還需往下延伸。許復(fù)新常委建議，在大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系支撐下，進(jìn)一步擴(kuò)容主題數(shù)據(jù)資源庫，將應(yīng)急、公衛(wèi)、民政、通訊、公共信用等網(wǎng)絡(luò)融入“一網(wǎng)統(tǒng)管”中，采用購買服務(wù)等形式，融合企業(yè)的存量數(shù)據(jù)，整合全市物聯(lián)感知數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)。陸敬波常委建議，將勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域相關(guān)數(shù)據(jù)納入“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)運(yùn)行體系，更好對接企業(yè)和職工需求。翁文磊常委也在提交的書面發(fā)言中建議，開發(fā)家政服務(wù)智能應(yīng)用場景，將家政員、家政公司和雇主納入信用管理，保障各方利益，滿足廣大家庭對家政服務(wù)的實(shí)際需求。

  突如其來的新冠肺炎疫情，考驗(yàn)著上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實(shí)戰(zhàn)效能，也對超大城市的重大應(yīng)急事件處置能力發(fā)出挑戰(zhàn)。全國政協(xié)委員朱同玉建議，進(jìn)一步豐富“一網(wǎng)統(tǒng)管”內(nèi)涵，做大做強(qiáng)公衛(wèi)大腦，發(fā)揮5G寬帶優(yōu)勢，加強(qiáng)生物安全超算能力建設(shè)，提高發(fā)現(xiàn)病毒、解析病毒效率，精準(zhǔn)預(yù)測疾病流行趨勢，補(bǔ)齊“一網(wǎng)統(tǒng)管”功能。此外，朱同玉還提出，上海亟需高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)生物安全四級實(shí)驗(yàn)室，為生物安全方面的“一網(wǎng)統(tǒng)管”提供硬核科技支撐，真正提升城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力和重大生物應(yīng)急事件聯(lián)動(dòng)處能力。馬馳則常委建議，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入“一網(wǎng)統(tǒng)管”的范疇，“疫情期間，有的基層街道已嘗試整合功能，將疫情防控納入到街鎮(zhèn)‘一網(wǎng)統(tǒng)管’平臺(tái)中，覆蓋疫情上報(bào)、跟蹤、處置、分析、研判全過程，發(fā)揮了很好的作用。”

  此外，李昕欣常委還建議，上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”也要與長三角一體化發(fā)展和國家“新基建”等重大戰(zhàn)略舉措相結(jié)合，使之成為服務(wù)于上海和全國正在全面興起的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)重大工程的一個(gè)重要平臺(tái)，讓社會(huì)治理之網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)結(jié)合起來，在未來更有利于優(yōu)化整合產(chǎn)業(yè)鏈。

  “統(tǒng)”的覆蓋面越來越全，效用又該如何提升？馬益民常委給出的觀點(diǎn)是：堅(jiān)持使用者“第一”。他認(rèn)為，要把“使用者第一”作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)統(tǒng)一管理和平臺(tái)功能迭代的出發(fā)點(diǎn)，在做好分層分級分類設(shè)計(jì)的同時(shí)，既做加法更做減法，以增能減負(fù)為落腳點(diǎn)，倒逼社會(huì)共治型的管理模式創(chuàng)新。姬兆亮委員則建議，專業(yè)部門和基層應(yīng)分別打造各有側(cè)重的多樣性應(yīng)用場景布局，條線部門充分利用大數(shù)據(jù)算法和物聯(lián)感知技術(shù)，自動(dòng)發(fā)現(xiàn)并梳理出相關(guān)領(lǐng)域存在的反復(fù)高發(fā)、久拖不決的突出問題，開發(fā)出一系列具有針對性專業(yè)性的智能應(yīng)用場景；基層可以聚焦城市運(yùn)維、市容環(huán)境、城市執(zhí)法等領(lǐng)域，因地制宜開發(fā)具有區(qū)域特色的應(yīng)用場景和熱點(diǎn)板塊，并不斷向經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、民生服務(wù)等領(lǐng)域延伸，精準(zhǔn)滿足不同群體的差異化、個(gè)性化服務(wù)需求。

  “管得了”

  科學(xué)“增”與“減”

  根據(jù)上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“三級平臺(tái)、五級應(yīng)用”架構(gòu)，99%的事項(xiàng)需在基層處置，要真正答好“誰來管”“如何管”的考題，就要切實(shí)做到為基層增能減負(fù)。

  在調(diào)研中，委員們了解到，基層處置事務(wù)主要靠“小屏”，即移動(dòng)端，要讓基層管得了、管得好，必須把“大屏”觀、“中屏”管、“小屏”干科學(xué)結(jié)合起來，在這過程中，應(yīng)充分發(fā)揮政務(wù)微信的作用。李紅常委建議，做好政務(wù)微信的功能提升、系統(tǒng)對接等工作，支持基層按需開發(fā)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)小程序，允許基層干部充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，將“土辦法”和高科技融合，打造“人人會(huì)用，上手就能用”的應(yīng)用，解放“表哥”“表姐”，騰出更多時(shí)間和精力服務(wù)人民群眾。此外，李紅常委還建議，建立綜合功能更強(qiáng)大的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以線下管理需求引領(lǐng)線上智能化系統(tǒng)建設(shè)，以線上信息流、數(shù)據(jù)流倒逼線下業(yè)務(wù)流程全面優(yōu)化和管理創(chuàng)新。“以城運(yùn)中心為載體，全面整合街鎮(zhèn)現(xiàn)有管理力量，探索條條協(xié)同、條塊聯(lián)動(dòng)和政社互動(dòng)，并通過完善網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城運(yùn)網(wǎng)格、警務(wù)網(wǎng)格、綜治網(wǎng)格的‘多格合一’，進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，李紅常委如是說。

  對此，姬兆亮委員也表達(dá)了類似觀點(diǎn)。“高效處置一件事”，離不開分層分類分級協(xié)同聯(lián)動(dòng)，在姬兆亮委員看來，重心下移、資源下沉，每一級為下一級賦能，健全聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)的協(xié)同處置機(jī)制，才能做到為基層減負(fù)增能，實(shí)現(xiàn)高效治理。他的建議是，市級平臺(tái)要強(qiáng)化總體設(shè)計(jì)和集成保障的核心功能，通過數(shù)據(jù)歸集和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，形成強(qiáng)大的數(shù)據(jù)治理能力，為前瞻決策、應(yīng)急指揮和社會(huì)動(dòng)員等提供支撐；區(qū)級平臺(tái)要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的樞紐功能，以入駐或派駐方式，整合相關(guān)部門的信息資源和執(zhí)法力量，加強(qiáng)信息渠道對接整合，發(fā)揮移動(dòng)互聯(lián)優(yōu)勢，強(qiáng)化群眾參與，為各職能部門及早干預(yù)、及早處置提供線索；街鎮(zhèn)平臺(tái)要強(qiáng)化常態(tài)化“線下”的處置功能，將職能部門執(zhí)法力量下沉到基層，市、區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格、社區(qū)（樓宇），通過聯(lián)動(dòng)指揮、聯(lián)勤巡防、聯(lián)合執(zhí)法，形成多元主體、上下聯(lián)動(dòng)、各方協(xié)同的社會(huì)治理格局。

  此外，蔣浩常委還從法治的角度，為完善“一網(wǎng)統(tǒng)管”制度體系建言。她提出，“一網(wǎng)統(tǒng)管”不僅涉及到行政機(jī)關(guān)單獨(dú)行為及聯(lián)合執(zhí)法，還要引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處理等現(xiàn)代執(zhí)法理念，需要從宏觀到微觀逐步增補(bǔ)、修改及調(diào)整相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章及具體管理規(guī)定，在新型管理模式下對行政主體的權(quán)責(zé)、行政權(quán)的行使與邊界、職責(zé)交叉及爭議的處理方式等進(jìn)行明確，確保“一網(wǎng)統(tǒng)管”下政府行為有據(jù)可依、有章可循。在個(gè)人信息采集方面，蔣浩常委建議，對于涉及個(gè)人隱私以及其他不宜公開的信息，要堅(jiān)持最小范圍、“一數(shù)一源”及關(guān)聯(lián)性原則，明確采集程序、主體及儲(chǔ)存方式。同時(shí)，健全數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，在開展數(shù)據(jù)應(yīng)用項(xiàng)目之前，對數(shù)據(jù)采集、流通、使用過程中可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀評估定級，并出具數(shù)據(jù)安全保障意見。